关于上海燃气行业管制问题的探讨
上海市燃气管理处 张永刚
摘要：本文从上海市燃气行业的角度出发，剖析了燃气行业的现状和特性，理清了管制体系的结构和各部门间的分工，为提高燃气行业的燃气行业的发展水平、建立与燃气行业相适应的的市场体系提供了理论基础。
关键词：燃气行业 管制结构 系统建设
随着我国燃气行业市场化改革的不断深入，燃气行业的管制问题日益突出，提高管制能力已经成为当前燃气行业改革和发展中需要解决的重要现实问题。规范行业改革、企业改制及市场竞争行为，构建合理产业治理结构，建立有效竞争机制，形成高效管制体系，关系到我国燃气行业的健康发展，关系到人们生活质量和社会公共安全。
1 燃气行业特性与管制必要性分析
城市燃气是城市重要的基础设施，是能源的重要组成部分，对于加强城市的现代化建设，完善城市功能，改善城市环境，提高人民的生活质量具有不可替代的作用。
1.1燃气产品和服务的特点
1.1.1安全性要求高
城市燃气属于易燃、易爆气体，含有一氧化碳的人工煤气本身具有很强的毒性，燃气如果燃烧不完全也会产生一氧化碳而导致人员中毒。这就对燃气的生产、输送和应用等各方面都提出了很高的安全性要求。燃气的安全保障既要靠工程技术保障，又要靠严格的科学管理来预防事故的发生。
1.1.2具有准公共产品的特点
城市燃气可以通过收费来弥补生产的成本，取得投资收益，具有可经营性。燃气作为清洁能源，大量使用燃气有利于改善城市环境，提高人民的生活质量，陶瓷、玻璃等行业使用燃气可以提高企业产品质量，提高企业的经济效益，具有明显的正外部性。
1.1.3具有可替代性
燃气是能源的一部分，与煤炭、石油、电力等其他能源具有可替代性。用户对燃气的需求受到与其他可替代能源的价格、质量和服务水平的影响，尤其是对于弹性需求高的工业类用户更为敏感。
1.1.4具有区域性垄断经营的特点
城市燃气主要通过管道进行传输，管道的网络性使其经营范围等同于网络的覆盖范围。管网建设的经济性与人口和用户的密度有关，用户集中的区域建设管网的经济性强，用户分散的区域建设管网将增加企业的运营成本，这就使得管网一般都集中于城市化程度高的地区，具有了区域性布局的特点。网络型产业具有成本弱增性、规模经济性的特点，而且用户一旦使用了某一企业的管道燃气，一般难以选择其他用户供应，这就是通常人们将城市管道燃气作为自然垄断行业的原因，通常认为在一定区域范围内由一家企业经营成本最低、效益最好。#p#分页标题#e#
1.2燃气产业的市场结构分析
城市燃气一般由人工煤气、天然气和液化石油气三种气源组成，不同气源的生产、供应方式不同，市场结构也不同，下面以上海燃气为例，分别对三种燃气的市场结构进行分析。
1.2.1人工煤气产业的市场结构
人工煤气是指通过煤、油等其他能源为原料，通过一定的制气生产工艺而生产出来的混合燃气，并通过管道输送给各类用户使用。人工煤气产业主要由三个环节组成，即制气、输配和销售。以上海为例，上海人工煤气的生产环节由4家企业负责生产人工煤气，具体生产由调度中心统一安排，输配、销售环节由两家企业负责，采取区域性垄断经营。由于除上海焦化外，其他所有的制气、销售企业和调度中心都属于上海燃气集团公司管理，因此，市场结构基本上属于纵向一体化垄断经营。
1.2.2液化石油气产业的市场结构
液化石油气是石油气中以C3、C4为主要成分的那部分气体，既可以从气田或油田的开采中获得，也可以从石油炼制过程中作为副产品提取。液化石油气既可以采用瓶装，又可以采用管道方式供应用户。我国的液化石油气市场已完全对外开放，资源来自国内外。以上海为例，上海液化石油气气源主要来自本地的炼油厂和从国外进口，销售方式以瓶装供应为主，也有部分区域采用管道供应。销售企业有100多家，应该说在气源、灌装、销售等各个环节都实行了市场竞争，基本上是一个竞争性的市场结构。
1.2.3天然气产业的市场结构
天然气主要是指储集在地下构造中的气体，主要是指油、气田开采的天然气。由于天然气的气源一般都远离城市，需要通过长距离管道或专用船舶、车辆进行运输。天然气产业的市场结构与供应结构密切相关。以上海为例，目前上海天然气市场中的供应环节由2家企业负责，属于寡头垄断。输送环节由1家企业负责，属于完全垄断。配送和销售环节由8家企业负责，属于区域性垄断经营。
纵上所述，从燃气产品和服务的特点、燃气业务的竞争性及市场结构来看，燃气行业仍需要通过政府管制，来规范燃气企业市场行为、确保燃气安全稳定供应，根据不同产业特点，建立相应的管制系统。
2 燃气行业的管制重点
2.1准入、退出和普遍服务管制
燃气行业的特性要求对经营进行许可管理，设置必要的准入条件主要是确保经营的企业具备经营燃气业务所需要的资金、技术和人员条件，同时发挥规模经济的作用，防止破坏性竞争，保证燃气行业的生产效率。燃气企业应当向用户持续、稳定和安全地供气，不得擅自停业、歇业或者关闭燃气供应和服务站点，这就需要进行必要的退出管制。燃气企业区域垄断经营的特点，要求其必须对供气范围内具备用气条件的单位和个人负有提供普遍供气服务的义务。对政府来说，应采取补贴等措施使区域内需要获得燃气供应的用户可以以可负担得起的价格获得必需的供气量。#p#分页标题#e#
2.2规划管制
燃气供应系统是城市整体基础设施的重要构成，是城市能源的重要组成部分，燃气领域的发展必须服从、服务于整个城市发展的要求。燃气站点的建设需要利用土地，燃气管线的敷设需要利用城市道路的地下空间，燃气本身的危险性要求燃气设施与其他设施之间要保留一定的安全距离，也就是说燃气设施的建设必须符合规划的要求，通过规划管制保证燃气设施与其他设施之间的安全距离，保证燃气设施建设与其他设施建设之间的协调发展，保证燃气发展与社会经济发展的同步性和超前性。
2.3安全、质量和应急管制
燃气已经日益成为城市生活的前提，同时也是城市经济正常运行的基础，在城市经济发展和社会稳定中具有战略性的基础作用，是城市生存和发展的基础性条件，这就要求政府加强燃气行业的安全管制，从项目建设到建成后的运行管理都应将安全放在首位，保证合格的燃气产品安全、稳定、可靠的供应给各类用户。在燃气建设阶段，要落实资源和调峰措施，选用安全可靠的设备和材料，把好工程建设质量关；在运行阶段，要建立健全各项安全保障体系，制定事故应急预案，建立应急处置的管制体制和机制。
2.4价格管制
价格管制是经济性管制的核心和关键，价格管制的关键是建立相应的价格形成机制。通过价格管制，既要防止企业制定垄断价格，维护社会分配效率，又要保证企业获得合理的投资回报。对于燃气行业来说，价格是促进节能的一个重要工具，使价格管理更具有了复杂性，在保障用户合理消费的前提下，应建立促进和鼓励节能的价格机制。
3上海燃气行业管制体系结构
上海燃气行业的管制体系结构如图1所示。政府管制组织主要由市政府所属的国资、发展和改革、市政、规划、安监等部门组成，按照职责分工依照相关的法律、法规和政策对燃气行业的相关企业实施管制，而市市政局及其所属的燃气管理处则是燃气行业的行政主管部门，负责行业的日常管制工作。行业协会作为行业内相关企业的自律组织，负责行业自律及维护行业利益。广大燃气用户，也就是消费者，则通过消费者组织等维护消费者的合法权益。
图1 上海燃气行业管制体系结构
4上海燃气行业管制系统建设
4.1制定精细化的管制规则
管制规则是管制组织对燃气企业实施管制的依据，精细化就是要求管制规则精确、细致，使管制规则标准化、规范化，管制人员的自由裁量权被限制在很小的范围之内，从而可以有效避免管制俘虏。#p#分页标题#e#
上海燃气行业管制规则的精细化主要应体现在管制标准及指标体系的确定上。应根据社会经济及燃气行业发展状况，结合燃气企业生产经营现状，制定燃气行业规制标准及指标体系。例如，从价格管制的角度，应重点控制“四费四率二量”十项指标，其中“四费”为销售费用、管理费用、工资费用、财务费用；“四率”为产销差率、折旧率、投资回报率(净资产收益率)、制气综合能耗率；“二量”为投资量、供气量。只要掌握了上述指标数据，就可以有效缓解价格管理中的信息不对称问题，提高管制质量。以产销差标准为例，按国内同行业先进水平建立控制目标，人工煤气控制在11.5％以内，天然气中游控制在2.3％以内，天然气下游控制在5％以内，其中向居民供气控制在7％以内；如果燃气企业销售产销差超过了设定的标准而造成企业亏损，将不能作为价格调整的依据，必须由企业来承担该部分损失；如果产销差低于设定标准，获得的收益将归企业所有；这必然会激励企业通过加强内部抄表管理、计量设施管理、加大管网设施和计量设备改造等多途径降低产销差，达到了激励性管制的目的。
4.2理顺燃气价格形成机制
对于城市燃气价格，应重点建立两个机制：一是建立燃气价格与上游资源价格涨跌同向联动机制，重点考虑原材料成本涨跌，非原材料成本涨跌因素可全部或部分由燃气企业自行消化，以达到激励企业提高效率的目的；二是建立促进和鼓励节能的价格机制，在保障用户合理消费的前提下，实行差别化、季节性、阶梯式燃气价格机制，对高能源、高污染、低附加值产业实行加价，运用价格杠杆推动产业价格调整和优化。对于因节能目的而提高价格所带来的企业收入增长，应建立相应的资金归集平台，受政府相关部门的管制，主要用于调剂企业的燃气收入，弥补企业由于政策原因造成的企业收入损失，维持燃气价格的相对稳定。
4.3优化上海燃气产业的治理模式
上海燃气行业未来的发展将主要以天然气和液化石油气为主，而液化石油气市场已基本开放，故在此主要讨论天然气产业的治理问题。
关于上海管道天然气的产业结构设想如图2所示，也就是通常所说的“X+1+X”模式。#p#分页标题#e#
图2 “X+1+X”结构模式
第一个“X”是指建立气源来源的多元化结构，放开上游气源市场，尽可能扩大气源来源，在接收东海天然气、“西气东输”天然气和进口液化天然气的基础上，也要接收“川气东送”天然气，并与江苏、浙江等邻近地区的天然气管网互通。多气源格局的形成既可在上游形成竞争性的市场结构，又提高了天然气的安全供应保障能力。
中间的“1”是指天然气主输配系统，主要包括接收门站、主干管网、配送门站和事故气源备用系统等。由于管网系统结构的垄断性，也就使“1”成为一个垄断性的运作平台，也就是中游形成一张网，它垄断性的接收来自不同气源的天然气，通过输配系统将天然气送往下游的天然气区域性销售公司和特大型独立用户。
第二个“X”是指在天然气产业链的下游形成多家区域性的销售企业，通过区域比较竞争，促进各销售企业提高经营管理和社会服务水平。下游各“X”之间应是相互独立的，并与中游“1”之间的关系平等，也就是不存在关联交易。
4.4优化燃气行业的管制组织
燃气行业管制组织优化主要是建立集约化的管制机构。所谓集约化的政府管制机构，就是将燃气行业相关的政府管制职能进行聚集，将分散于不同部门的相关管制职能进行归并，将不能归并的职能进行疏理，建立综合管制机构与专业管制机构之间的协同工作机制，并将政策部门与管制机构的职能进行分离。
集约化的管制机构要求提高现有管制人员的素质，并通过学习型组织的构建形成新的组织文化，建立新的思维模式。
Discussion on gas industry management and control issue of Shanghai
Shanghai Municipal Gas Management Office Zhang Yonggang
Abstract: This article analysis the current situation and characteristics of gas industry from the point of Shanghai, clarifies the framework of the management and control system and the division of work among departments, and provides the theoretical basis to improve the gas industry and establish suitable market system.#p#分页标题#e#
Key Words: gas industry management and control framework system construction.
