我国天然气分布式能源发展的制约因素及政策建

　　天然气分布式能源是以清洁的天然气为燃料，通过冷热电三联供的方式实现能源的梯级利用，综合能源利用效率可达70%以上，并在负荷中心就近实现能源供应的现代能源供应方式，是天然气高效利用的重要方式。天然气分布式能源比传统火力发电效率提高1倍以上，具有综合能效高、清洁环保、安全性好、削峰填谷等优点。随着我国工业化、城镇化进程的加快，各省市区都在城市近郊规划建设新型工业开发区，在城市中心规划建设商业开发区，这些新区的共同特点是除了大量的电能消耗外，还有巨大的工业蒸汽的需求、生活用热能和冷能等能源的需求等。按照能源的梯级利用概念，满足这些中低能源的最好方式就是发展分布式冷热电联产项目。基于此，2011年国家发改委发布《关于发展天然气分布式能源的指导意见》，明确对天然气分布式能源发展提出了要求，"十二五"初期启动一批天然气分布式能源示范项目，"十二五"期间建设1000个左右天然气分布式能源项目，并拟建设10个左右各类典型特征的分布式能源示范区域。

　　但在实践中，从目前各地的反映来看，国内天然气分布式能源并没有形成蓬勃发展之势，具体项目的投入运行以及筹备上马并没有预期的理想，用户表现出相当的理智与谨慎。当前我国发展天然气分布式能源存在一些制约因素，急需对症下药，采取综合措施加以解决，推动产业的发展。

　　1.成功案例少，宣传力度不够

　　天然气分布式能源是近十多年来顺应形势发展催生出来的新生事物，示范工程较少，经验很少，采用的技术方式也很少，成功案例更少。截至2013年我国已经有40多个天然气分布式能源示范项目在运行，受多种因素影响，约半数在运行，半数因电力并网、效益或技术等问题处于停顿状态。较为成功的案例仅有上海浦东机场项目(4兆瓦)、广州大学城项目(150兆瓦)、北京燃气集团大楼项目(1.2兆瓦)、北京火车南站项目(3兆瓦)等。

　　2.社会认知度低，用户观念亟待更新

　　一方面，虽然国家对天然气分布式能源做了原则性的定义，但在实际运行中各方对它的优势和必要性缺乏基本的了解，对国家要求优化天然气使用结构和利用方式的政策认识不足，对其产业发展的认识和定位各不相同，对其产业发展的基本原则和应用条件认识不足等，容易产生补贴对象范围不确定、补贴资金预算难制定、标准规范无法落实等问题，导致不利于产业推广。

　　尽管当前社会对节能减排的认识已高度一致，但是在如何实现这个目标上还未跳出燃煤锅炉和燃煤发电这个圈子。在进行经济性比较时，供热和制冷的比较对象仍是燃煤锅炉和燃煤电厂所产生的热和电，比较的结果，天然气分布式能源的经济优势不明显，这是因为还未充分认识到清洁的天然气带来的环境效益和二氧化碳减排效应所带来的价值。这种燃煤思想还导致很多地方把分布式能源当作火电厂来看待，使前期工作程序与燃煤电厂一样繁琐、耗时。

　　(二)制度规范层面

　　1.法规不完善

　　从法规制度看，一是存在缺位现象，《可再生能源法》出台之前，我国仅有《节能法》中一次提到"国家鼓励"发展"热电冷联产"。《可再生能源法》出台，也仅仅明确了可再生能源方式的分布式项目的合法并网等问题，没有对能源的综合利用问题即能效作出明确的鼓励政策，而提高能效正是天然气分布式能源的最大优势。二是存在法规限制的现象，《电力法》明确指出，电力上网要具备发电资质企业，并经过电网企业同意。而天然气分布式能源具有的小型化、多用途、零散的特征，决定了难以满足法规的要求，成为天然气分布式能源发电上网的一大制约因素。

　　2.机制不适应，部门之间利益博弈现象突出

　　从机制上看，天然气分布式能源跨电力、油气、市政、科技等多个领域，其中与电网和燃气企业关系最为密切，存在不同部门利益博弈、不相适应和协调问题。电网、燃气等企业对发展天然气分布式能源的积极性不高，甚至有抵触情绪，其原因主要是受制于不合理的机制。由于天然气分布式能源具有自发自用、多余上网、余缺网补的特点，对电网来说是辅业范围，对于燃气企业来说，处于自身利益考虑，往往不愿意给予天然气分布式能源一类的稳定持续用户比较优惠的气价和接入费用。

　　3.优惠政策不配套，指导意见无法完全落地

　　我国天然气分布式能源发展仍处于起步阶段，与单纯的燃煤发电相比，建设成本和运营成本相对较高。从国际经验来看，在这个阶段，政策扶持对产业发展至关重要。我国虽然出台了一些有关分布式能源发展的政策法规，但其中条款大多只是做了一些原则性的规定，配套的鼓励和补贴政策很少，可操作性不强。

　　(三)技术层面

　　天然气分布式能源系统所需要的技术含量非常广泛，系统并网存在诸多限制，包括电网的技术条件，精确的计量和控制方式，现有电网的设计程序修改，缺乏必要的基础设施以及不可预知的安全问题。此外，天然气分布式能源关键部件严重依赖进口，核心技术有待突破。

　　(四)市场层面

　　1.融资渠道不畅，投资以国内资本为主

　　一是电力改革过程中分布式能源热电领域尚缺乏清晰的规则和稳定的长期购电合同，外方对中国热电市场及其未来电价、电力市场等问题存有顾虑。二是外资投资热电的有关法律法规已经不能完全适应加入WTO之后的市场需求。在一些新项目中，很多投资商和热电企业双方没有选择成熟的热电投资咨询公司作为投资顾问，而这双方又由于国别不同，对投融资过程和细节的认识差异较大，也客观上影响了工作的进展和效果。

　　2.环保收益未显性化，尚未从环保中受益

　　目前已越来越多地认识到天然气分布式能源是节约能源、改善环境的有效措施，但当前社会并未将节能环保收益定量化和显性化，天然气分布式能源发展尚未从环保方面受益，个别地方的环保部门还将热电厂作为一个重要的污染源来对待。

　　3.天然气分布式能源产品尚未进入真正的市场经济

　　天然气分布式能源所生产的产品--电、热及冷，未实行真正的市场定价，其出厂价格则由政府定价或政府指导价，当上游原料、人工成本上涨时，下游电价、热和冷价不动，势必会引发矛盾。

　　(五)企业运营方面

　　天然气分布式能源企业自身运营存在的制约因素主要体现在投资成本大，回收期限长，设备运行以及燃料成本过高等方面。较高的设备成本是阻碍分布式能源广泛推广的一个重要原因，运行维护设备的人工成本也不可小视，同时长期足够的天然气源保障供应才能使推广应用分布式项目变成可能，而天然气市场未来风险和不确定性，再加上天然气供应企业相对垄断，天然气分布式能源企业与供气企业谈判降低价格的难度较大。如果企业成本降不下来，其所发电力上网价格肯定要远远高于火电格，其经济优势得不到体现，不利于推动其发展。

　　二、推动我国天然气分布式能源发展的指导思想

　　1.保本微利、积极培育原则

　　保本微利是每一个企业维持生存并进一步发展的基本原则，天然气分布式能源项目也是如此。我国天然气分布式能源发电项目相当一部分处于亏损状态，关键在于燃料和运行成本过高，如果上网电价太低，将会导致企业入不敷出，亏损经营，不利于该技术的推广和产业长远发展。

　　2.先行先试、以点带面原则

　　目前我国对天然气分布式能源上网电价制定还没有明确的方法和政策，作为发展天然气分布式能源的先行者和开拓者，应允许在经济发达、能源品质要求高的地区(包括国家规划设立的生态经济区等)或天然气资源地鼓励采用天然气分布式能源技术，建立示范项目，通过示范项目积累经验，探索此类项目的定价方法或制定标杆价格，为大规模推广奠定基础。

　　3.收益共享、成本均摊原则

　　我国天然气分布式能源发展还处于初期阶段，没有实现产业化和规模化，经营成本较高，而推动产业发展的成本不能由某个企业单独承担，需要由国家、地方、电网以及天然气等相关企业、社会用户共同分摊部分成本，以共同推动产业的发展。

　　4.合理补偿原则

　　天然气分布式能源效率利用率高，可有效节约能源消耗，且对环境的污染相比传统的集中式燃煤发电要小很多，能够保护环境，还能改善当地电网运行条件，具有较好的社会效益，国家应代表社会公众从全社会公共基金中拨付一部分来"购买"这部分价值，或者给予合理补贴加以补偿。

　　5.优质高价原则

　　天然气分布式能源是利用清洁能源进行发电，对政府来说，是一种优质能源，应树立优质高价原则，如果考虑到其能源利用效率高、污染排放少、用户成本低等特点，则燃气的综合效益要远高于燃煤，因此天然气分布式能源上网电价高于火电实属正常。

　　(二)处理好两种关系

　　1.从整个产业链条的角度，处理好与电力、电网及天然气公司的关系

　　天然气分布式能源系统是符合国家产业和环境保护法律法规的发电设施，与大电网具有良好的供电互补性，其提供的峰电还可增强电网的安全性。天然气分布式能源站生产的多余电量应该可以上网，允许分布式能源站在区内实行电力直供，打破目前单一的购售体系，是符合市场经济的。要用开放和发展的眼光，正确处理分布式能源与电力公司、电网公司的关系，双方按照互惠互利的协议共同发展。分布式能源站用气压力高、用气量比居民用气量大得多，还有平衡峰谷作用，天然气公司从压力比较高的管网上售气以及售给用量大的用户有利于整个管网的平衡管理，双方可以在价格上进行协商。

　　2.从可持续发展的角度，处理好与两个规划的关系

　　一是与城市规划的关系，特别是城市基础设施规划，分布式能源点的布局、规模要与市政工程规划相衔接。二是与能源总体规划的关系，包括电力规划、电网规划、天然气规划，可再生能源规划等，要将分布式能源的发展纳入到上述规划中，统筹规划建设，才能真正地为分布式能源开辟发展空间。

　　目前，我国天然气供应日趋增加，智能电网建设步伐加快，专业化服务公司方兴未艾，天然气分布式能源在我国已具备大规模发展的条件。

　　首先，应加强国家宏观层面统筹管理。国家发改委和能源主管部门应加强对分布式能源的统筹管理，按照"政府主导、企业主体、规划先行、市场导向、试点先行"的原则，明确工作思路，制定发展战略，将分布式能源纳入地方/国家规划，完善产业政策，促进加快发展，国家掌控好发展方向和发展速度。其次，应细化地方发展规划。国家已对天然气分布式能源做出了总体规划，但将国家规划落实到细化地方规划的省市为数不多，将分布式能源规划与该地区总体规划、能源规划有机结合更是少之又少，甚至不了解什么是分布式能源的现象也并不鲜见。国家规划终究需要落实到地方才能将目标变为现实，地方政府对分布式能源的积极性是分布式能源项目落地的直接推动力。

　　现阶段对分布式能源发展应持积极鼓励的态度，不过也需要警惕风电的前车之鉴，避免发生产能过剩、开发过度无序、行业内恶性竞争等后果。因此，发展分布式能源应该汲取国内其他相关行业发展的经验教训，根据行业科技进步、标准体系完善程度、用户需求发展以及行业内实际生产投资能力，在适合我国实际国情的基础上，科学合理地制定短、中、长期发展规划。政府在制定城市能源消费结构、城市能源发展规划以及城市热、电联产规划时，也应给予天然气冷、热、电联产能源系统以适当的发展空间，做好分布式能源规划工作。

　　(二)完善法律法规建设，突破现行体制障碍

　　国外经验表明，新兴行业的发展需要法律来保驾护航，只有从国家法律、法规层面落实相关政策，才能真正确保分布式能源快速、健康和持续发展。随着国内各方面对发展分布式能源需求的不断增长，迫切需要在目前现有法律、法规和政策基础上，形成集中统一的、更具可操作性的实施细则和配套措施。

　　(三)构建技术标准，指导规范建设

　　构建分布式能源行业的标准体系，尽快出台相关技术标准，是保证我国分布式能源产业健康、有序发展的关键所在。另外，分布式能源标准制定需考虑我国具体国情，要结合我国具体的资源环境、自然条件和电网条件。建议国家明确分布式能源的主管部门，负责分布式能源的规划、政策制定和组织实施。比如，分布式能源项目节能率计算标准、热(冷)负荷预测标准、项目设计指南、接入天然气网和配电网标准、天然气供应和电力上网的价格制定标准等。

　　(四)突破技术瓶颈，实现降本增效

　　分布式能源技术在我国的发展还刚起步，关键技术如燃气轮机技术、高效蓄能技术等过多依赖国外发达国家，将会阻碍国内分布式能源产业的发展。因此，国家应加大科研投入，设立分布式能源技术研究的专项资金，组织各方技术力量，扶持和鼓励国内企业引进、消化、吸收国外先进技术，并在此基础上自主创新。重点解决关键技术的自主研发和产业化，提高分布式能源系统运行效率，改进分布式能源项目设计技术，积累分布式能源系统运行管理经验。

　　(五)给予财税优惠政策，出台价格分摊和价格补贴政策

　　建议对天然气分布式能源项目进行投资补贴，同时为鼓励天然气分布式能源经营过程中能量高效利用行为，还可根据天然气分布式能源的综合能源利用效率制定分档奖励补贴标准。或者对天然气分布式能源项目给予税收优惠。

　　当前天然气分布式能源主要面临的是燃料成本较高、建设单位投资大、电价与煤电相比不具备竞争力、冷热产品定价标准缺失等问题，可以说价格问题是制约当前天然气分布式能源发展的核心问题。为促进天然气分布式能源发展，最紧迫的是解决天然气分布式能源上网电价和冷热产品价格的制定。考虑到天然气分布式能源上网电价要远远高于燃煤电厂电价，建议政府、天然气供应企业、电网企业以及社会等四方做到"政府补贴一点，天然气供应企业优惠一点，电力、电网企业支持一点，社会承担一点"的"四个一点"，缓解价格矛盾。

　　(六)鼓励上中下游各方参与，促进深度合作分化组合

　　鼓励中央性质的电力、能源企业参与分布式能源项目的建设，让产业价值链上各环节主体共同投资建设分布式能源项目，实现利益共享、成本分摊，行业上下游所遇困难有可能迎刃而解。调动地方资本参与项目的积极性，实现地方与中央合作共赢。大力扶持专业化的能源服务公司，专业化的服务团队有助于分布式能源项目的优化运行，降低运营成本，提高分布式能源项目产品价格竞争力。发展一批除现有大型电力设计院以外的分布式能源专业化咨询设计机构。培育一批经济效益好、带动能力强、发展潜力大的骨干企业，形成行业龙头，引领分布式能源行业的发展方向。只有形成各方参与、深度合作的良好局面，才能为分布式能源的发展创造出良好环境。

　　建议在经济发达、天然气供应充足、能源需求高的城市，加快建设一批分布式能源示范项目，探索解决制约分布式能源推广的制约因素。总结示范项目成功经验及研究成果，尽快形成促进分布式能源规模化、规范化发展的管理办法、标准体系以及政策措施，为未来分布式能源的推广利用创造条件。